1. 登記試點:需要繡花功夫,工匠精神

          作者:孫國瑞 發布時間:2017-10-11 16:04:59 來源:

          登記試點:需要繡花功夫,工匠精神
          ——武夷山國家公園體制試點區自然資源統一確權登記工作調查

             南平市地處福建省北部,武夷山脈北段東南側,位于閩、浙、贛三省交界處,俗稱“閩北”,轄區面積2.63萬平方公里,占福建省的五分之一,具有中國南方典型的“八山一水一分田”特征。
             南平是福建轄區面積最大的設區市,轄二區三市五縣,115個鄉鎮、24個街道辦事處,1601個村委會、69個居民委員會,南平市總戶數92萬,總人口313萬。
             今年9月7日,記者來到福建南平市國土資源局,調查了解武夷山國家公園體制試點區自然資源統一確權登記工作進展情況。

             記者:“武夷山國家公園體制試點區自然資源統一確權登記與一般的不動產登記有什么不一樣呢?有哪些特點?”
          南平市國土資源局黨組書記、局長陳鐘玨說,最大特點是時間要求緊,工作量大,人手少,地形地類復雜。今年3月15日,福建南平市國土資源局接到省國土資源廳轉來的《關于印發武夷山國家公園體制試點區自然資源統一確權登記實施方案的通知》,明確要求市政府今年6月底前全面完成武夷山國家公園體制試點區自然資源統一確權登記工作。這么大的工作量要求在3個半月內完成的確難度很大。但是任務壓下來了,再累再難,頭拱地也要努力完成。敢不敢接受任務是一種膽識,是對能力,執行力的考驗,也是提升隊伍素質的極好機會。
             4月18日,市政府分管副市長組織召開南平市武夷山國家公園體制試點區自然資源統一確權登記工作第一次聯席會議,要求涉及的四個縣(市、區)政府、各自然資源管理部門要按照《福建省自然資源統一確權登記辦法(試行)》,全面啟動試點試驗工作。目前,經過三個多月的奮戰各項試點工作任務基本完成。

             記者:“武夷山國家公園體制試點區大概情況怎樣?請您簡單介紹一下。”
             南平市國土資源局黨組成員、副局長游詩祥說,從國家層面說,黨的十八大以來,生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局,黨中央、國務院就加快推進生態文明建設作出一系列決策部署。2015年1月,國家發改委等13個部委聯合印發《建立國家公園體制試點方案》;2016年6月,國家發改委下發了《武夷山國家公園體制試點區試點實施方案的復函》,武夷山國家公園成為全國首批九個國家公園體制試點區之一,這對南平市來說是好事,是非常好的發展機遇。去年8月12日,中辦、國辦印發《關于設立統一規范的國家生態文明試驗區的意見》及《國家生態文明試驗區(福建)實施方案》的通知,進一步明確將南平市武夷山國家公園體制試點區列為自然資源統一確權登記試點和福建省生態體制建設試點。

             記者:“經過調查,掌握了大量一手材料,摸清了家底,請您介紹一下武夷山國家公園體制試點區自然資源情況。”
             南平市國土資源局黨組成員、副局長吳其群說,現已查明,武夷山國家公園體制試點區總面積982.59平方公里,包括武夷山國家級自然保護區565.27平方公里,國家級風景名勝區64平方公里,九曲溪上游保護地帶353.32平方公里。涉及建陽、邵武、武夷山、光澤等4個縣(市、區)、5個鄉鎮、25個行政村,總人口約3萬人。森林覆蓋率90%,區內還有約210.7平方公里原生性森林植被未受到人為破壞。森林資源面積922.75平方公里、水流資源面積9.75平方公里、山嶺資源面積3.85平方公里。已完成集體土地所有權登記面積817.39平方公里,森林林木所有權登記面積686.83平方公里,水流、山嶺等資源尚未開展登記。
          記者:“試點,意味著要給后面的探索出一條切實可行的路徑來,目前試點區自然資源統一確權登記工作如何保證你們的經驗做法可復制,可落地?”
             陳鐘玨說,根據《自然資源確權登記辦法(試行)》,武夷山國家公園體制試點區重點探索以國家公園作為獨立登記單元的自然資源確權登記工作。在省國土廳和市委、市政府的正確指導下,南平市國土資源局對照任務要求,結合閩北實際,主動作為,多措并舉,力爭將試點區自然資源統一確權登記工作打造成可復制、可推廣的南平經驗。

             記者:“這么大面積,情況又比較復雜,你們采取了哪些主要做法確保任務保質保量完成?”
             陳鐘玨說,一是建組織,確保責任落實到位。市委、市政府領導高度重視試點區自然資源統一確權登記工作,將其列入南平市“百日攻堅戰”生態文明建設方面的重點工作來抓,先后成立工作領導小組和工作指導小組。涉及的建陽區、邵武市、武夷山市、光澤縣等縣(市、區)政府相應成立工作領導小組,形成市、縣兩級配套的領導小組機制。各相關部門壓實責任、齊抓共管,形成了政府主要領導親自抓,分管領導具體抓,國土部門抓落實的良好氛圍。同時,成立自然資源所有權爭議處理工作小組專門處理工作中出現的重大、疑難權屬爭議問題,完善爭議處理機制,確保爭議工作的落實。
             二是多協調,確保部門配合到位。試點區自然資源統一確權登記工作涉及部門多,需要各相關部門的配合支持。南平市國土資源局積極主動對接各自然資源管理部門,爭取全方位、多領域支持。在市政府的重視支持下,各部門協同配合,提供翔實的自然資源調查資料,每一個階段、每一個步驟都積極主動,同時抽調人員專職負責自然資源確權登記工作,配合國土資源部門的統一調配,形成“政府統一領導、國土資源部門牽頭、資源管理部門參與、相關部門支持配合”的良好工作機制。同時,市政府建立聯席會議制度,定期研究確權登記工作重要事項,確保部門之間溝通順暢,配合到位。
             三是勤爭取,確保資金保障到位。作為一項新增加的緊迫任務,自然資源確權登記工作要完成大量工作,需要專項經費支出。為此,南平市國土資源局多次向省國土資源廳、市政府、市財政局行文申請專項經費。省國土廳下撥200萬元專項經費給予支持;市政府分管副市長批示,要求市財政局從市國土局預算外代管專戶安排專項經費;市、縣兩級財政部門全力保障自然資源統一確權登記工作經費,確保了確權登記工作順利開展。
             四是重外力,確保人力支持到位。人的因素是第一要素。為夯實前期基礎工作,南平市國土資源局一方面注重工作人員的專業知識和經驗學習。專門組織相關人員到已進行自然資源確權登記的晉江市學習。并組織相關人員學習《福建省自然資源統一確權登記辦法(試行)》,重點解讀,及時研究解決遇到的難點問題。另一方面,積極爭取省上的人力支持。南平市國土資源局多次到省國土資源廳匯報工作,主動請示對接省國土資源廳有關處室、直屬測繪單位和武夷山國家公園管理局,就自然資源統一確權登記準備工作、組織模式、技術方法、制度規范等與上級領導和專家進行溝通,得到省上的大力支持。省廳多次派專家和專業技術人員到南平市指導工作,確保指導精準到位。同時,成立專家顧問組,確定省不動產登記局、省不動產登記中心、省測繪地信局等多位領導和專家作為專家顧問,為試點區自然資源確權登記工作提供政策理論支撐。
             五是創機制,確保技術支撐到位。試點區自然資源統一確權登記工作技術性強、涉及面廣、難度大,需要專業技術隊伍支撐。南平市國土資源局采用公開招投標方式確定自然資源外業調查隊伍,參考晉江市試點區的自然資源調查招標價,試點區自然資源統一確權登記工作(自然資源調查)預算價為151.88萬元,采取跟標的方式,擬定招標價為150萬元。福建省地質測繪院中標價為145萬元。
             六是定政策,確保制度保障到位。南平市深入研究政策,配套出臺了多項政策,發布了《武夷山國家公園體制試點區自然資源統一確權登記工作細則》《武夷山國家公園體制試點區自然資源所有權爭議處理暫行規定》《武夷山國家公園體制試點區自然資源統一確權登記自然資源調查類型(試行)》等多項政策,明確了各有關部門職責和自然資源調查類型。

             記者:“目前不動產登記工作取得了哪些具體成效?”
             游詩祥說,三個多月來,南平市國土資源局敢于先行,精心謀劃,積極對接,采取“每日一報”的方式,倒逼進度,穩步推進。探索形成“兩個方法、一個原則、一個行使主體”,完成“九個步驟”,取得初步成效,成為全國九個國家公園體制試點區中率先完成自然資源統一確權登記工作的試點區:
             一是探索邊界銜接方法。在確定的武夷山國家公園體制試點區范圍基礎上,結合登記單元內的集體土地所有權、林地所有權和國有用地使用權等權屬邊界的基礎上對相關界線進行梳理,確定了登記單元內三條界線:1.登記單元范圍線:以國家公園為獨立單元,根據各自然資源管理部門的管理界線、生態保護紅線、生態功能區的不同,探索劃分出三個登記子單元。2.國有和集體權屬邊界線:在登記單元范圍內扣除集體土地所有權部分和國有土地上的用益物權部分,確定國有自然資源邊界線。集體土地所有權內國有林地未剔除的,根據國有林權權屬界線進行剔除,權屬界線走向說明一致的,引用集體土地所有權界線,最后確定出國有和集體土地之間的邊界。3.不同類型自然資源的邊界線:設定劃分原則,若不同類型自然資源邊界出現交叉重疊的,由涉及的自然資源管理部門按照“誰主張、誰舉證”的原則給予劃分;若無人主張或主張不成立的,參照實地現狀給予劃分。
             二是確定登記方法和原則。試點區范圍涉及4個縣(市、區),經過探索研究,跨行政區域的登記單元,由共同的上一級人民政府登記主管部門(南平市國土資源局)指定南平市不動產登記中心辦理。
             三是確定代表行使主體。根據《國家發展改革委關于武夷山國家公園體制試點區試點實施方案的復函》,確定武夷山國家公園管理局代表行使試點區內自然資源管理和國土空間用途管制。此次試點區自然資源預登記簿上所有權代表行使主體擬登記為“武夷山國家公園管理局”。
             四是完成“九個步驟”,即“編方案、確范圍、定類型、查發證、劃單元、發通告、核界線、建數據庫、預登簿”: 
          ——“編方案”,完成技術方案編制。南平市國土資源局以聯席會議領導小組辦公室的名義組織召開試點區自然資源統一確權登記技術方案專家討論會。專家們針對方案的基礎數據情況、工作內容、資源類型分類、技術方法和路線、數據庫建設等內容進行了深入地討論和分析,并提出了具體意見和建議。各自然資源管理部門協調配合,及時將部門政策技術性文件提供給省地質測繪院,省地測院將技術方法及技術路線作進一步補充修改完善,形成送審稿上報省國土資源廳。
          ——“確范圍”,確定試點區自然資源調查范圍。收集國土部門提供的2015年土地利用現狀圖、正射影像圖、集體土地所有權登記成果,不動產登記成果和土地利用總體規劃成果,林業部門提供的森林二類調查資料、已發證林權資料和林權“三定”清冊,環保部門提供的生態保護紅線,水利部門提供的水系分布圖和水功能區劃以及規劃部門提供的城市總體規劃圖和鄉鎮規劃圖件等多部門資料,通過“多圖層相疊加”的方式即將管理界線、生態保護紅線、集體土地所有權確權登記發證、國有土地使用權確權登記發證和土地利用現狀圖等疊加,明確自然資源調查范圍,即集體土地所有權面積為742.31平方公里,國家所有權面積為275.57平方公里。
          ——“定類型”,確定試點區自然資源調查類型。結合全面實施的不動產統一登記,以國家公園審批資料、最新影像圖、土地利用現狀圖、城鄉規劃建設圖以及發改、林業、農業、環保、水利等部門調查資料為基礎,剔除范圍內已進行不動產登記發證的土地、房屋、林權、土地承包經營權等,有針對性地對試點區登記范圍內自然資源類型開展詳細調查。試點區范圍屬于禁止勘查區,沒有開可能探明地下所存礦種的工作,經與省國土資源廳專家和調查區各自然資源管理部門溝通,確認調查區內不存在草原資源和礦產資源,內陸灘涂資源歸并到水流資源,荒地歸并到森林資源,最終確定本次調查區的資源類型為森林資源、水流資源、山嶺資源。
          ——“查發證”,摸清試點區內登記發證情況。對收集到的相關部門資料進行整理和分析,摸清農村集體土地所有權確權登記發證、林地所有權登記發證、國有土地使用權等情況。試點區內農村集體土地所有權確權登記發證為288宗,面積817.39平方公里;林地所有權登記成果1716宗,面積686.83平方公里(其中:國有125宗,面積147.79平方公里;集體1591宗,面積539.04平方公里);國有土地使用權12宗,面積0.43平方公里。
          ——“劃單元”,完成預劃自然資源登記單元。根據自然資源調查工作范圍,結合已登記不動產權屬邊界,按照不同自然資源種類和在生態、經濟等方面的重要程度以及相對完整的生態功能、集中連片等原則預劃分三個登記單元,分別為武夷山國家級自然保護區登記單元、武夷山國家級風景名勝區登記單元和九曲溪上游保護區登記單元。其中,武夷山國家級自然保護區為天然狀態的生態系統,珍稀、瀕危動植物的集中分布區域,因此將自然保護區劃分為一個登記單元,其區域內森林資源552.91平方公里,水流資源3.88平方公里,山嶺資源3.85平方公里;九曲溪上游保護地帶是試點區的緩沖地帶,是原住居民生活和生產的區域,嚴格控制旅游開發和利用強度,因此將九曲溪上游保護地帶劃分為一個登記單元,其區域內森林資源330.96平方公里,水流資源3.87平方公里,無山嶺資源;國家級風景名勝區旅游資源價值較高,具有典型的自然與文化景觀,因此將國家級風景名勝區劃分為一個登記單元,其區域內森林資源38.92平方公里,水流資源2.73平方公里,無山嶺資源。
          ——“發通告”,廣而告之宣傳自然資源確權登記工作。通過門戶網站、報刊媒體、現場張貼等方式發布《南平市人民政府辦公室關于開展武夷山國家公園體制試點區自然資源統一確權登記的通告》,向社會各界通告本次自然資源確權登記的期限、類型和范圍、需要集體土地所有權人等相關主體配合的事項及其他需要通告的內容。
          ——“核界線”,全面完成權屬界線和資源類型核實。從土地利用現狀庫中提取水流、森林、山嶺等資源,結合水利、林業等部門資料,將集體土地所有權數據進行整理和分析,并套合影像圖分析,分析國有與集體權屬界線的具體情況,對資源類型和界線與影像特征不一致的,做好問題記錄,形成外業調查底圖,開展外業調查。對權源分析、界線核實實行記錄,并請有關部門發確認函進行確認。最終核實權屬界線405宗,面積216.32平方公里。并以2015年土地利用現狀庫的林地為基礎,參考正射影像圖進行核實,提取出森林資源;以2015年土地利用現狀庫河流、水庫圖斑為基礎,依據水利局提供的水系分布圖,參考正射影像圖進行核實,提取出水流資源;經過相關專家討論和有關部門的意見,將黃崗山頂部分作為山嶺資源進行調查。采取“內外業結合”的方式進行資源類型核實,共核實資源類型4176宗,面積405.76平方公里。
          ——“建數據庫”,完成數據庫建設。對各自然資源管理部門確認后的登記單元范圍、權屬界線,編定自然資源登記單元編號,完成內業工作,整理相關材料和圖件。將數據整理入庫,形成自然資源調查數據庫,為自然資源統一確權登記信息系統提供數據基礎。在省國土廳的安排下,南平市國土資源局安裝調試完成自然資源登記系統。 
          ——“預登簿”,完成自然資源預登記簿。依據自然資源調查成果和相關審批文件,結合各自然資源管理部門的用途管制、生態保護紅線、公共管制及特殊保護規定或政策性文件及不動產登記結果等,應用自然資源登記信息系統對登記內容進行審核。審核通過后,將登記事項預登記于自然資源登記簿。

             記者:“目前還有哪些存在問題,需要下一步修改完善呢?”
             南平市不動產登記局負責人黃穎達說,目前,試點區自然資源統一確權登記工作處于攻堅階段,但是縱觀整個試點過程,我們覺得試點區自然資源統一確權登記工作主要還存在三個問題:
             一是先行先試壓力大。上級部門只出臺實施《自然資源統一確權登記辦法(試行)》和《福建省自然資源統一確權登記辦法(試行)》,并未配套出臺相應操作規范,作為先行開展的試點區域,工作沒有可借鑒參照經驗,缺乏技術規范及標準,在實際操作中碰到的許多新問題還在摸索中。
             二是自然資源管理權限分散,統一協調難度大。在實際中,涉及自然資源物權的爭議、糾紛問題突出。另外,由于自然資源管理的部門分散,基礎資料缺乏,數據標準不統一。例如,有些材料應用圖件大部分是手工繪制,缺少相應參照物,而且比例較小、位置模糊、現勢性差,導致有的登記范圍邊界難以在實地確定。
             三是任務目標亟待明確。各自然資源管理部門對本次工作內容、技術方法的理解各不相同,建議通過試點工作,能進一步規范相關的法律、政策和技術規程。
             7月4日,南平市國土資源局赴省國土廳匯報工作進展情況,并按照江敦嵐副廳長的要求,對相關數據成果進行修改完善,確保登記成果的科學性和合法性。

             記者:“后續還有哪些工作要做?”
             南平市不動產登記中心主任陳輝東說,工作雖然完成了,但有些后續事情還要過渡一段時間,工作盡量追求完美,主要是提交試點成果并配合評估驗收及總結。整理歸檔自然資源確權登記過程中形成的文件、圖件、數據、簿冊等資料,總結提升試點過程中的工作經驗,向省國土廳提交試點工作報告,配合國土部做好評估驗收和試點區總結工作,為國家編制《國家公園確權登記操作指引》提供參考和修改建議。
             記者感到,細節決定成敗。做好不動產統一登記工作,的確要拿出繡花功夫來,拿出工匠精神來,要求怎么嚴格,怎么細致,其實都不過分,不動產登記一定要經得起時間檢驗,經得起后人檢驗,經得起歷史檢驗。完成任務不是目的,保質保量,不出任何細小紕漏才是真正完成任務。現在把基礎工作做細一點,才能避免以后的大麻煩。俗話說,基礎不牢地動山搖。

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